习近平总书记考察我区时指出，内蒙古是我国北方面积最大、种类最全的生态功能区，内蒙古的生态状况如何，不仅关系到内蒙古各族群众的生存和发展，也关系华北、东北、西北乃至全国生态安全。近年来，内蒙古加大生态文明建设力度，实现了“整体遏制、局部好转”的转变，下一步怎么办？出路主要有两条，一条是继续组织实施好重大生态修复工程，二是积极探索加快生态文明制度建设。习近平总书记的重要讲话，明晰了内蒙古生态文明建设的重要意义，肯定了生态文明建设取得的成效，指明了下一步生态文明建设的主要出路。当前，自治区 “8337”发展思路处于深入实施的关键阶段，生态安全屏障建设作为发展思路的重中之重和基础保障，正处于“不进则退”的紧要关头，习近平总书记的重要讲话为内蒙古生态安全屏障的建设提供了强大的动力支撑，是对建设内蒙古生态文明风景线的重点部署。

　　王君书记在自治区党委学习贯彻党的十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神专题研讨班上提出：“我们要按照总书记的要求，在继续组织实施好各类重点生态工程的同时，积极探索建立可持续的生态环境保护制度，特别要从实际出发探索基本草原保护制度、资源有偿使用和生态补偿机制、生态文明考核评价体系和责任追究制等制度机制，为建设美丽中国贡献力量”，进一步强调、阐释了习近平总书记对内蒙古生态安全屏障建设的部署，明晰了当前内蒙古生态安全屏障建设的重要措施。

　　〓〓一、继续抓紧实施重大生态修复工程，巩固扩大生态保护建设成果

　　20世纪90年代以来，特别是实施西部大开发战略以来，内蒙古把生态环境作为最大的基础建设和西部大开发的切入点，国家相继启动实施了七大“重点生态建设工程”——退耕还林（草）、京津周边沙源治理、生态重点县建设、天然林保护、天然草原保护和建设、水土保持以及“三北”防护林四期等工程。在此背景下，内蒙古启动了八大生态建设工程——退耕还林（草）、重点防护林、天然草原保护与建设、生态环境综合治理、退牧还草（禁牧舍饲）试点、京津风沙源治理、天然林资源保护、水土保持等工程，内蒙古是全国唯一全部覆盖国家七大重点生态建设工程的省份。这些重大生态修复工程的实施，为内蒙古生态环境实现“整体遏制、局部好转”的局面起到了根本作用。下一步，要继续抓紧实施这些重大生态修复工程，以巩固扩大生态保护建设的成果。

　　1、抓紧草原生态建设工程。京津风沙源治理工程、退牧还草工程是内蒙古覆盖面积最大、实施时间最长的两项草原生态建设工程。从2000年启动实施京津风沙源治理工程，治理工程区总面积36.9万平方公里，占全区总面积的31.9%，涉及全区4个盟市、31个旗县区，占全国京津风沙源工程区总面积的80.6%。工程采取以林草植被建设为主的综合治理措施，其中草原生态建设方面的具体措施包括人工种草、飞播牧草、围栏封育、基本草场建设、草种基地建设等。退牧还草工程自2003年始在内蒙古全面启动，在总体布局上是以牧区为主，半农半牧区为辅。牧区以休牧为主，半农半牧区以禁牧为主。严重退化沙化草地以禁牧为主，中度退化沙化以下草地以休牧为主，并在草原带加大划区轮牧力度。两项工程的实施为自治区草原生态的初步恢复发挥了重要作用，项目区植被明显恢复，林草植被覆盖率明显提高，工程区可治理的沙化土地得到基本治理，生态环境明显好转，风沙天气和沙尘暴天气明显减少，从总体上遏制沙化土地的扩展趋势，使北京周围生态环境得到明显改善。今后，要继续全力抓紧实施京津风沙源治理二期工程、退牧还草二期工程。同时，建立完善基本草原保护制度，完善草原生态保护、监测、评估、补偿制度，提高草原征用占用补偿标准，依法征收草原植被恢复费，健全补助奖励长效机制，落实草原生态保护补助奖励机制。紧抓阶段性禁牧休牧轮牧工程、牧区节水灌溉人工草牧场建设工程以及半农半牧和农区草产业发展建设工程，严格落实草畜平衡制度，遏制草原超载过牧，提高草原植被盖度，提高草原生态恢复与建设的质量。

　　2、抓好林业生态工程建设。坚定不移地坚持以生态建设为主的林业发展战略，继续实施好“三北”防护林建设五期、天然林保护二期、京津风沙源治理二期、退耕还林等林业重点生态工程，并坚持自然修复与工程措施相结合，突出防沙治沙、水土保持、重点区域绿化三大主攻方向，提高工程建设的质量和成效，以生态大工程带动生态大繁荣。

　　要加强对生态重点工程项目区的保护，进一步落实管护责任，切实巩固扩大林业生态建设成果。切实强化组织领导，制定完善相关政策措施，协调有关部门做好相关规划与项目的衔接。认真落实国家林地保护制度，提升征占用林地补偿标准，完善森林资源有偿使用制度和生态效益补偿机制。严格落实林地、沙地、湿地“三地”保护管理制度和禁止滥开垦、滥放牧、滥樵采“三禁制度”，以及自治区生态保护“五个严格”制度，加大封禁保护力度，促进生态的自我修复。要实行质量责任追究制度，坚决纠正注重项目争取、忽视工程管理等现象，杜绝“政绩工程”、“形象工程”。认真执行有关林地管理的法律、法规，实行严格的林地保护制度，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地等违法行为，坚决杜绝“边治理、变破坏”现象的发生。进一步规范林木采伐管理制度，简化采伐审批程序，严格实行公示制度。加强森林防火、林业有害生物防治、森林生态效益补偿、野生动植物保护和自然保护区及湿地资源保护工作。进一步优化林业生态建设布局，调整林分结构，提高林分质量，积极发展混交林，增加生物多样性，保证森林生态系统的稳定性和最强生态功能的发挥。加强森林经营，开展中幼林抚育，加快低质低效林改造，全面提高造林质量和效益，增强森林生态系统整体固碳能力。

　　〓〓二、积极探索建立可持续的生态环境保护制度

　　习近平总书记考察内蒙古时提出，内蒙古“要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，指明了建设内蒙古生态安全屏障，打造内蒙古生态文明风景线的根本之道——生态环境保护制度。王君书记在自治区党委学习贯彻党的十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神专题研讨班上重申了习近平总书记对内蒙古生态文明制度建设的部署：“习近平总书记在我区考察时特别嘱咐我们，要抓紧研究探索、大胆先行先试，加快建立可持续发展的生态环境保护制度”。生态环境保护制度作为内蒙古生态安全屏障建设的根本举措，当前，应在以下几个方面抓紧探索研究。

　　1、明晰自然资源的产权。对自然资源进行统一的确权登记，划清各类自然资源的国家、集体、集体所有个人承包的边界。内蒙古的森林、山岭、草原、水流、荒原、滩涂及野生动植物资源丰富，总量较大，统一确权登记迫在眉睫。要明确自然资源资产产权登记发证和管理的责任主体，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。进一步深化林业产权制度改革，以明确产权制度为核心，积极开展林业资源资产普查调查，逐步扩展林业资源确权登记范围，探索国有林地产权流转的有效实现形式，规范森林、林木和林地资源流转工作，形成归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源资产产权制度。林业产权制度改革还要按照“谁造谁有、合造共有”、“谁治理、谁投资、谁开发、谁受益”的原则，进一步稳定所有权、放开使用权、搞活经营权；抓紧落实牧区草原“双权一制”改革，实行农田草牧场“用、管、护”和“权、责、利”的统一，继续推进“划定基本草原”进程，全面落实“谁承包、谁治理、谁投资、谁受益，允许继承转让，长期不变”的政策。产权清晰了，生态资产保值增值的责任就明确了。

　　2、努力增加生态资产。生态资产是区域内所有生态系统类型提供的所有服务功能及其自然资源价值的总和，一定区域内的生态资产的总量是一个随时间动态变化的量值。习近平总书记在考察内蒙古时提出：“要探索编制自然资源资产负债表，……也就是说，不仅要增加经济资产、减少财政负债，也要增加生态资产、减少环境负债。”增加内蒙古的生态资产，首先，要在全国率先编制自然资源资产负债表，摸清生态资产家底。基于2002年的遥感定量及卫星数据测量，内蒙古陆地生态资产的存量中，草地对区域生态价值的贡献最大，占全区陆地总生态资产存量的50.2%，森林对区域生态价值的贡献率最高，达2144元/公顷。内蒙古生态系统服务价值总量已由1990年的5795.02亿元减少为2008年的5720.74亿元，18年间减少74.28 亿元。要加快制定生态损害鉴定评估办法，科学鉴定生态损害范围、程度，准确计算生态损害价值和生态资产现存总量。其次，努力增加生态资产。加强现有草场、林地的保护，把保护基本草原和保护耕地放在同等重要位置；要严格按照国家和自治区主体功能区定位部署，科学划定生态保护红线，严守生态红线。国家生态红线是维护国家生态安全的底线，是限制开发利用的“高压线”，是维护生态平衡的“安全线”，是建设生态文明的“目标线”，是实现永续发展的“保障线”，生态红线也是增加生态资产、减少生态负债的有效途径。内蒙古已被划定生态红线试点，内蒙古的生态红线区域涵盖重要生态功能区的极重要区域和生态环境极其敏感与脆弱区域，面积为28.46万平方公里，占全区面积的24.1%。要明确重点开发区、限制开发区和禁止开发区的生产、生活、生态空间开发管制界限，建立资源环境承载能力监测预警机制，合理控制开发强度，提高空间利用效率，增加生态资产，减少生态负债。另外，完善污染物排放许可制度，实行污染物排放总量控制制度。探索建立行业发展绿色标准体系和认定制度，强化环境保护责任。加大大气污染的防治力度，增加空气质量优良天数，加快呼伦湖和乌梁素海等重点河湖污染的治理，增强水资源承载能力等，这都是增加生态资产的有效途径。

　　3、厘清政府和企业的环保责任。环境是一国的公共资源，政府作为公共事物的管理者，有责任和义务加强对环境的管理。保护和治理环境，建设生态文明，都需要各级政府作为总的经营者、管理者和指挥者，去组织、规划、实施和管理。在2013年《环境保护法》修正案草案三审稿中，强调了环境保护中政府的责任。各级政府作为环境保护的第一责任主体，要简政放权，把该管的事情管好，把不该管的事情交给市场。政府在各项政策的制定执行过程中，要把生态文明建设真正凸显出来，真正融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各个环节和全过程。作为政府的决策部门在做出任何一项决策时，都要在生态文明意识的指导下进行，对于有损于生态环境的项目，即使带来的经济效益再大也要坚决制止。政府要科学规划，把好准入关，建立规则，严格监管，履行好国有生态资产出资人的责任。

　　企业作为现代社会的基本构成要素或细胞，也应当成为建设生态文明的积极力量。企业，往往以追求利益最大化为目标或原则，似乎与生态文明背道而驰，但这不是绝对的。环境保护责任是天然地内在于企业的经营行为的。从学理上说，企业与自然环境的关系，正如企业与社会成员之间的关系一样，也是“权利—责任”的关系，换言之，自然生态也具有自己生存的权利，因此，具有产权自由的企业，在自由行驶产权的同时也应尊重自然生态的生存权，承担起保护生态环境的社会责任。保护了自然环境，也就保护了人的权利和经济社会的可持续发展。因此，企业在实现利润的过程中，要更多地关注生态环境，要建立包括生态环境成本在内的全成本核算制度，按照“谁污染、谁治理”的原则，对污染破坏环境的任何企业（包括个人）追究其损害赔偿责任，赔偿的数额应高于环境损害造成的实际经济损失数额，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为之、不敢为之。唯有如此，才能震慑损害环境者，才能迫使那些实际损害高于其创造的经济效益的企业退出市场，实现调整经济结构、促进经济发展转型的目标。

　　4、建立有利于保护环境的领导干部考核评价体系和损害责任追究制度。习近平总书记指出，要“完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”，“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》中提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。按照中央全面深化改革2014年工作要点的部署，今年将启动研究对限制开发区和生态脆弱的国贫县取消GDP考核的具体措施，研究制定生态环境损害责任追究制度。对此，内蒙古要大胆先行先试，要在全国率先编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，对生态资产增加的要奖励，减少的要追责，让“增加生态资产、减少环境负债”的追求成为领导干部的自觉行动。内蒙古已决定把领导干部自然资源资产责任审计列入2014年主要审计内容，纳入日常审计工作，拟在内蒙古东西部各选一个审计试点，边审计、边研究、边探索，这为下一步领导干部自然资源资产离任审计在全区的全面展开奠定了扎实的基础。内蒙古还要根据主体功能区划完善干部考核改革，先行试点、分类指导、因地制宜，把领导干部任期生态环境目标责任制的执行情况纳入考核内容，实行重大环境责任事件“一票否决”不动摇。要加快自然资源资产负债表编制进程，加大对自然资源资产、生态环境保护等方面的考核权重，把领导干部任期内生态环境保护目标责任制的执行情况纳入考核内容。要加强目标责任考核管理，从责任分解、责任考核、责任追究三个环节，定期对各地区进行监督检查，将领导干部任期生态环境目标责任制的执行情况的考核结果作为干部升迁任免的主要参考因素。

　　逐步建立起严格的、面向领导干部的环境保护责任追究制度。习近平总书记强调：“不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”，要“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”对于那些因盲目决策而对生态环境造成重大损坏的领导干部，对于那些包庇环境违法行为的领导干部，依法应当做出限期治理或者责令停业、关闭的决定而未做出的领导干部，对于那些将征收的排污费或者环境保护专项资金截留、挤占或者挪作他用的领导干部，对于那些伪造或者指使伪造监测数据者以及依法应当公开环境信息而不公开的领导干部，都要给予严格严肃的责任追究，且应尽快推行终身责任制度，从而对领导干部的决策和管理行为起到督促和约束作用。

　　〓〓 三、深化生态环境保护管理体制改革，强化环境监管和保护

　　生态环境既是国家利益又是人民利益，政府环境保护管理机构必须履行好环境保护管理职能。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。要加大环境保护管理部门的机构改革力度，理顺承担环境保护政府管理职能部门横向、纵向间关系，赋予其独立的环境监管和行政执法权力，从根本上解决部门职能冲突、协调性差、地方环境管理职责难以落实到位、环境治理效率低下的问题。

　　加强环境监察队伍建设，强化环境监督执法，推进盟市或旗县联合执法、交叉执法等执法机制创新。理顺执法程序，树立严格依照标准程序办事的执法观念，加强对法律的理解和运用；对执法人员建立健全监督的制度，避免畏权、畏难、不敢执法和徇私舞弊现象的发生，做到依法行政；建立环保行政执法错案责任追究制度，对环境污染负有直接责任的领导责任人要给予相应的处分，坚决杜绝有法不依、执法不严、以权代法、以罚代刑等违法违纪行为，严厉打击企业违法行为；健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报。

　　强化环境信息公开，扩大公开范围，完善公开方式，保障公众知情权、参与权和监督权,引导公众广泛参与生态环境保护和治理。从表面上看，环境管理指管理环境的行为，是政府的职能。由于环境问题的广泛性和社会性，它实际上也与公众如何作用于环境、管理自己与环境的行为直接相关。除了政府“自上而下”的推动和引导外，生态环境保护还要依赖公众“自下而上”的参与。公众参与是解决环境问题不可替代的力量。公众监督不仅可以强化对污染企业的环境监督，同时还可以监督政府工作。要发挥各个社会行为主体的作用，同时在政府、企业、社会部门和民众之间建立一种合作互动的良性关系，共同推进生态环境保护和治理。

　　（作者系内蒙古党校哲学部副主任、教授、博士）